关于农村土地承包纠纷案件的调研报告

作者：王小卫


根据对某基层人民法院2003年和2004年度的受理的农村土地承包纠纷案件的统计，2004年较之2003年总收案数增长1.2倍，其中承包者相互之间发生纠纷的案件增长1倍，而承包方与发包方之间发生纠纷的案件则激增6倍之多。由此可见，随着我国政府对农业补贴力度的加大，在广大农民获得实惠的同时，也使一些以前被掩盖起来的农村土地承包中存在的深层次的矛盾逐渐暴露出来。从而也使人民法院受理的涉及农村土地承包纠纷的案件呈现出快速增长的趋势。对从这些案件中体现出的农村土地承包中所存在的法律性、制度性、政策性等深层次的问题，应当引起我们的重视。通过调查研究，采取相应措施，以最大程度地保持农村地区的社会稳定，切实维护广大农民的根本利益。
一、农村土地承包纠纷案件中体现出来的目前我国农村土地承包中所存在的问题。
1．发包方与农村土地承包纠纷案件中被告的关系问题。
《中华人民共和国土地管理法》第十条规定“农民集体所有的土地……已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织或者村民小组经营管理……”。《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）第十二条第一款规定“农民集体所有的土地……已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体多有的，由村内各该农村集体经济组织的或者村民小组发包”。由此可知村内两个以上的农村集体经济组织或村民小组对属具管理的土地享有发包权。同时根据《农村土地承包法》第十八条，第十九条，第二十七条等条款的规定，村内两个以上的农村集体经济组织或村民小组还享有确定承包方案，组织实施承包活动和调整承包地的权力。而根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条的规定，农村基层的群众性自治组织则是村民委员会。也就是说若承包方起诉发包方，坐上被告席的将是村委会。如此就导致产生这样一个问题：在农村土地承包中，村内两个以上的农村集体经济组织或村民小组作为发包方，其在农村土地承包合同中处于主导地位而在起与农户签订土地承包合同产生纠纷被承包方起诉的却是村委会。而根据《农村土地承包法》的相关规定，村委会对村内两个以上的农村集体经济组织或村民小组发包土地与农户签订承包合同的行为无权干涉。即作为发包方的村内两个以上的农村集体经济组织或村民小组在承包合同中只享有权利，却不能作为诉讼主体在诉讼程序中承担其应负的法律责任。相反村委会没有参与村内两个农村集体经济组织或村民小组发包土地与农户签订承包合同的活动却依据有关法律规定不得不坐上被告席。如此，在农村土地承包中权责不统一或者说权利与义务相分离，则必然导致此类由村内两个以上的农村集体经济组织或村民小组作为发包方的农村土地承包纠纷案件中，若承包方胜诉，其实际被侵害的合法权益仍难得到应有的救济。
2．对“农村集体经济组织”成员的认定问题。
1999年宪法修正案第十五条规定“农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济”。除此之外，宪法及其它法律对什么是“农村集体经济组织”均未作出明确的定义，故“农村集体经济组织”的成员也不易确认。在多数案件的法庭审理中，作为被告的发包方一般都主张：农户是否属于“农村集体经济组织”的成员主要是看其在人民公社及生产队解散时，农户有无参与分割生产队的财产和承担生产队的债务。若有，则其属于农村集体经济组织的成员，无权承包土地。对这种答辩观点能否成立，因没有相应法律依据而难以认定。而人民法院在审理这类案件时就更难以作出判决了。
3．关于承包主体问题。
《农村土地承包法》第三条规定：“农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式”。即在农村土地承包中承包方应以家庭为单位。而据《农村土地承包法》第六条，第七条，第三十条等条款的规定，村民个人亦享有土地承包权。也就是说农户的家庭成员都有土地承包权，但若要签订承包合同则必须以农户家庭的形式才行。这就存在一个承包合同中作为承包方的家庭的权利义务与家庭成员的承包权的协调问题。例如农户甲，共有A、B、C三位家庭成员，甲与发包方丙签订合同共承包了两亩地。而农户乙也有a、b、c三位家庭成员，乙与发包方丙签订合同共承包了三亩耕地。比较农户甲、乙的家庭成员及承包土地的数量，明显农户甲中有一位家庭成员的土地承包权被剥夺。那么若甲起诉丙要求变更（增加）承包合同中的土地数量应不应该得到法院的支持？A、B、C三人能否以个人的土地承包权被侵害为由提起诉讼？笔者以为根据我国现行法律的有关规定，甲起诉丙不能胜诉。因为甲、丙是在自愿的情况下签订承包合同的，且在订立合同时不存在欺诈、胁迫等可变更合同内容的理由。另外，若给甲增加承包地，势必要丙部分调整承包地。根据《农村土地承包法》第二十七条之规定“承包期内，发包方不得调整土地”，故丙不能变更合同给甲增加承包地。A、B、C三人亦不能向法院提起诉讼。因为根据《农村土地承包法》的规定，与丙签订承包合同的只能是甲而不能是A、B、C当中的一人，合同中约定的权利义务应由甲来享有和承担。A、B、C不属合同的一方当事人，故无权起诉合同另一方违约。甲的诉讼不能获得支持，A、B、C又没有诉权，在这种情形下，其土地承包权被剥夺的村民的合法权益就难以通过诉讼途径获得救济，从而不利于农村社会的稳定和发展。笔者分析导致这种情况的发生是由于从法律层面而言承包方是“家庭”这一社会单元，而从目的上讲农村土地分配采取农户承包的方式是为了更好地保护广大农民的根本利益，其中前者注重形式而后者强调本质。由于形式与内在本质不相协调，则问题的出现就是不可避免的了。
4．农村土地承包合同中存在的问题.
通过对多起农村土地承包合同纠纷案件的分析，笔者有发现，作为发包方的村委会或村民小组在发包土地的过程中存在的许多不规范的行为是导致农村土地承包纠纷不断扩大的原因之一。其主要表现在以下四个方面。其一，把土地拨付农户耕种却不与农户签订农村土地承包合同，使农户的承包权利和承包利益的不到有效的保障。其二，与农户签订农村土地承包合同，实际上却无法拨付农户土地，原因是全部土地已被其他农户承包完毕，而此无地农户依法律规定又享有相应的承包权，发包方不得不在没有土地可供发包的情况下与农户签订承包合同。其三，既不与农户签订承包合同又不拨付其土地，发包方认为这类农户不属于按其自行定义的“农村集体经济组织”成员的范围，故不享有土地承包权。其四，由村内的两个以上的村民小组发包土地，而由村委会出面与农户签订土地承包合同。若出现纠纷，则村民小组把责任推向村委会，村委会又把责任推向村民小组，形成扯皮推诿的状况。以上归纳的这些发包方不规范的行为，严重侵害了部分农户的土地承包权。对此，负有监管职责的各级人民政府及其职能部门应更多地深入实际，加强对村组发包土地行为的监管力度，以保护广大农民的切身利益。
5．农村土地承包合同中发包方的权利与义务存在失衡现象。
《农村土地承包法》第十三条，第十四条，第十六条，第十七条分别规定了发包方和承包方在承包合同中各自所享有的权利和应承担的义务。从表面上看，农村土地承包合同中的甲乙双方权利义务平等，其实则不然。由于作为发包方的村委会或村民小组多数在现实社会中并不是一个真实的经济实体（仅仅是种存在于观念中的集体经济组织），其所唯一拥有的有较高经济价值利益的生产资料只有土地，而土地又被以承包的方式移交给农户使用。故对大多数的发包方来说，它并没有违约责任的承担能力。比如发包方违法收回、调整承包地的，根据《农村土地承包法》第五十四条规定，其应承担返还原物、恢复原状、排除妨害、赔偿损失等民事责任。但若其收回或调整的承包地被以后合同形式承包给其他农户，而发包方手中又没有其它土地可供其发包，那么即使人民法院判令发包方承担赔偿责任，因其缺少经济能力而终仍无法救济被侵权的农户。
二、解决以上问题的办法与策略
综观上文所述的存在于农村土地承包中的诸多问题，笔者以为产生上述问题的最根本的原因在于《农村土地承包法》法理性、制度性条款的设置和表述中所存在的缺陷和漏洞。要解决这些法律层面的问题，我们当然应首先从健全和完善相关法律规定入手。故笔者建议及时启动法律的修改程序时，对《农村土地承包法》作出相应的修改或对其中的部分规定作出司法解释。具体如对“农村集体经济组织”成员的构成。对发包方为村内两个以上农村集体经济组织或村民小组的承包合同中的发包方在诉讼程序中的法律地位作出明确的规定，使发包方不论是谁都能在诉讼中承担其应当承担的法律责任。另外，应作出规定，要求把村民个人的承包权写入承包合同，作为农村土地承包合同中的必要条款，以确保每个家庭成员的土地承包权都能实现。在《农村土地承包法》中应增加发包方的承担行政责任的内容，以确保在发包方违法或违约导致承包方的合法权益被侵害而无法得到救济时能受到行政处罚的制度，以加强政府对发包方的监督力度，制约发包方过于强大的权力，等等。
其次从农村土地承包的制度层面进行更彻底的改革，在解决前问诸多难题的同时提高农村土地的利用效益，促进农村地区经济的快速发展。1.改变承包主体的单一化实现承包者的多样化。把土地承包的形式由以农户家庭为单位的单一制，革新为更具灵活性和多样性的自由选择制。即由农村集体经济组织内部的农民自由组合，以个人、家庭、不同家庭的成员相互组成的联合体或者两个以上的家庭间组成的联合体作为承包主体与发包方签订农村土地承包合同。如此则可以为我国农业的条约化发展创造法律上的依据和条件，使农村的各种经济力量在经过自愿、调整、搭配后形成合力和规模，促使农户间的强强联后，实现农村资金、人力、物力、土地等有限资源的合理配置，提高农业生产的机械化、现代化和市场竞争力，向规模要效益，向现代化要效益，更向市场要效益。使耕田种地不再是农民的生存需要，而成为发展致富的一条捷径。2.把农村集体经济组织主导的发包制革新为农村集体经济组织内部成员的公开招标制。结合前文中提到的农民根据各自的条件，选择最有利的组合，以最合理的条件承包到最合理的土地。对部分无力或不愿承包土地的农民还可以通过集体经济组织所获得的承包收益给予其相应的经济补偿（公开招标可有效增加农村集体经济组织的经济收益），把部分农民从土地中彻底解放出来，而从事商业、服务等其它行业，从而使各种不同情形的农民各尽其能各得其所，为农村地区社会经济的发展繁荣作出各自的贡献。


交通部


交通部文件

交公路发[2005]325号



关于印发《2005年全国干线公路养护与管理检查实施方案》的通知


各省、自治区、直辖市交通厅(委)，天津市市政工程局，上海市市政工程管理局：
为保证2005年全国干线公路养护与管理检查(以下简称全国检查)工作的顺利进行，根据《关于开展2005年全国干线公路养护与管理检查工作的通知》(厅公路字〔2004〕39l号)的要求，部制定了《2005年度全国干线公路养护与管理检查实施方案》(以下简称《方案》)，现印发你们。请按照《方案》的有关要求，认真准备和整理相关资料，确保检查工作圆满完成。
希望各单位以此次全国检查为契机，对本辖区“十五”公路养护与管理工作进行系统总结，认真查找工作中存在的问题，研究探索“十一五”公路养护与管理工作发展思路。
附件；1．2005年全国公路检查互检方案
　　　2．2005年全国公路检查相关数据
　　　3．2005年全国公路检查管理规范化评分表
　　　4．2005年全国公路检查路况评分标准
　　　5．2005年全国公路检查管理规范化评分标准
　　　6．受检省份公路养护与管理工作简要评价表

中华人民共和国交通部章
二○○五年七月二十五日




2005年全国干线公路养护与管理检查实施方案



为保证2005年全国干线公路养护与管理检查（以下简称全国检查）工作的顺利进行，根据《关于开展2005年全国干线公路养护与管理检查工作的通知》（厅公路字2004[391]号）的要求，制定本方案。
一、检查的范围和内容
全国所有国省干线公路和高速公路均属本次检查的范围。检查内容包括公路路况和管理规范化两部分。其中路况检查以路面平整度为评价指标；管理规范化检查以服务与保畅，公路和桥梁养护工作开展情况，路网改造计划执行情况，路政管理和收费公路管理等为重点。
　　二、检查的步骤和方法
　　（一）公路路况检查
　　公路路况检查由《2005年全国检查互检方案》（见附件1）检查组组长单位组织，参检单位、交通部公路工程检测中心和受检省份配合完成。路况检查原则上在管理规范检查之前完成，具体时间待组长单位最终确定管理规范化检查时间后，与交通部公路工程检测中心商定，并通知参加单位和受检省份。部将视情况派员参加路况检查。
　　组长单位全面负责路况检查工作，主要参与现场检测并进行监督、抽取检测路段和安排检查行程、封存检测结果等。参检单位、交通部公路工程检测中心协助检查组长单位工作，其中，交通部公路工程检测中心主要负责检测设备标定、参与现场检测、检测资料的整理、编写检测报告等相关工作。受检省份应当做好检测车辆准备、现场检测安排、安全保障等相关工作。具体检查步骤及有关要求如下：
　　1.检测设备提供与标定。所有受检省份统一采用车载式断面类平整度检测车作为路况检测设备。受检省份应在现场检测前准备好检测车辆，并对其进行必要的检修，确保现场检测工作的顺利进行。部公路工程检测中心应在现场检测工作开始前，完成检测设备的标定工作，并做好有关记录。
　　2.随机抽取检查路线。普通干线公路路况检查里程约为受检省份干线公路总里程的10％，且里程不少于500公里，国省道比例约为7：3；高速公路路况检查以2002年底前通车运行的为主，里程约为本辖区高速公路总里程乘以高速公路的权重（计算方法见评分办法及标准部分），且里程不少于250公里。各地检查里程见《2005全国公路检查相关数据》（见附件2）。
　　具体检查路段由检查组长单位和参检单位派赴现场的人员从部公路司提供的路线明细中随机抽取，抽取里程不得少于规定的检查里程。
　　3.现场检测与数据提交。组长单位、参检单位和交通部公路工程检测中心根据抽取的检查路段，按照检查时间最短的原则，合理安排检测行程。普通公路检测最内侧车道，高速公路检测内侧向外数第二条车道。任一抽检路段的检测任务结束后，组长单位和参检单位派赴现场人员应立即将该路段的检测结果封存，待完成全部检测路段的检测后，再统一封存，由交通部公路工程检测中心派赴现场的检测人员提交给部公路司，并由部公路司依据评分标准统一计算评定分数。
　　此外，组长单位、参检省份派赴现场的人员还应注意收集与规范化检查评分标准相关的资料，如收费服务、保畅、养护施工组织、路容路貌、便民服务等相关内容，并将有关情况告管理规范化检查组。
　　（二）管理规范化检查
　　管理规范化检查组由路况检查的组长省份和参检省份有关人员组成，每个省份的管理规范化检查时间原则上控制在7天以内，检查建议时间见《2005年全国公路检查互检方案》。承担检查任务的组长省份、参检单位按照部建议的检查时间，与受检省份商定具体检查时间，并于检查前两周将检查组组成人员名单及有关安排报部公路司。我部将视情况派员参加检查组。具体检查步骤及要求如下：
　　1.资料准备。
　　－－汇报材料。主要内容包括：一是本辖区“十五”期间公路养护与管理工作开展情况，包括公路管理体制改革、养护运行机制改革、公路养护、桥梁养护、路网结构改造、农村公路养护管理、路政管理、收费公路管理、高速公路管理、对外服务、公路管理信息化和行业精神文明建设等；二是“十五”期间公路养护与管理工作的主要成效和经验；三是存在的问题和建议。
　　－－根据管理规范化检查评分标准所列项目，准备相关的文件、制度、技术资料和监督检查资料等。
　　－－标有路线编号、主要桩号点、收费站、服务区、超限检查站等基本信息的本辖区干线公路图。
　　2.受检省份汇报。受检省份向检查组汇报“十五”期间本辖区公路养护与管理工作基本情况。
　　3.内业检查（省级）。检查组根据检查标准查阅受检省份相关资料，重点对相关规章制度、服务及保畅措施、养护资金安排、管理体制、行业管理力度、部路网改造计划执行情况、部补助资金的使用、公路养护管理及相关技术资料等情况进行检查。并与相关人员座谈了解有关情况，初步对部分检查项目进行评分。
　　4.确定受检地市和高速公路管理单位。检查组在完成内业检查和初步评分后，根据各地市国省干线情况、行程及高速公路管理单位等综合因素随机确定2-3个地市和4-5个高速公路路段管理单位（省的下一级单位。有收费经营公路的，至少包含1-2个收费经营高速公路公司或分公司）作为重点受检单位。检查组也可视检查需要或行程安排对其他单位的有关工作进行抽查。
　　5.检查受检地市。受检地市向检查组汇报本地区“十五”期间公路养护与管理工作基本情况（汇报内容参照省级汇报内容）。检查主要内容：
　　——受检地市公路养护与管理工作的开展情况。
　　——核实路网改造计划是否按照省主管部门下达的计划执行。检查计划执行文件并实地抽查项目执行情况。实地抽查项目原则上由部检查组根据检查行程随机选取两条国道、 一条省道作为检查对象，路线上所有路网改造项目均为受检内容。
　　——路网改造项目的实施和工程管理是否符合有关规定。
　　——前往受检地市途经公路、以及受检地市公路的总体路容、路貌。
　　——收费站、超限运输检查站和路政大队（途经也可，各至少两个）的管理规范化情况。
　　——省提供的相关技术资料是否与受检地市的技术资料相一致。
　　——相关规章制度的落实情况。
　　此外，检查组还要结合检查行程，实地了解农村公路养护与管理工作的开展情况。
　　6.检查受检高速公路管理单位。向检查组汇报本单位“十五”期间或自成立以来公路养护与管理工作基本情况。检查主要内容：
　　——检查服务区、收费站和路政大队（途经也可，各至少两个）的规范化管理情况。收费站应以交通流量最大的干线公路主线站为主。
　　——养护质量评定情况（重点检查受检路段近两年来的质量检评资料）。
　　——养护工程投入及组织实施情况（检查养护工程计划制定、是否及时到位，以及是否按相关规定程序进行管理）。
　　——服务及交通保障情况。
　　——省级主管部门相关规章制度的落实情况。
　　7.召开座谈会。检查组视情况与受检省、地市、县级交通主管部门和公路管理机构、高速公路管理单位、地市、县级人民政府有关部门进行座谈（可分批）。听取各单位对“十一五”公路养护与管理工作的建议，了解目前公路养护与管理工作（含农村公路）存在的问题，共同探讨加强行业管理，提高公路服务水平的措施。
　　8.检查组总结。根据内业、外业检查情况，检查组集体按检查项目逐项商定最终评定分数，逐项说明评分理由并填写《2005年全国公路检查管理规范化评分表》（式样见附件3），逐项收集必要的评定依据资料。
　　9.检查组与受检省份交换意见，检查结束。
　　三、评分办法及标准
　　普通干线公路和高速公路分别以满分1000分计，其中：路况检查部分600分；管理规范化部分400分。
　　（一）总评分评分办法。
　　公路检查总评分为普通干线公路与高速公路的评分加权合计值，总评分＝高速公路评分×X＋普通干线公路评分×Y。其中：高速公路权重X=高速公路总里程×4/（普通干线公路总里程＋高速公路总里程×4）×100％；普通干线公路权重Y＝100％－X。各省份权重值见附件1。
　　（二）普通干线和高速公路评分办法。
　　普通干线公路评分＝普通干线公路路况检查评定分数＋普通干线管理规范化评定分数；高速公路评分＝高速公路路况检查评定分数＋高速公路管理规范化评定分数。
　　（三）公路路况检查评分办法和评分标准。
　　路况检查评分按普通干线公路和高速公路分别进行评定，具体方法为按《2005年全国公路检查路况评分标准》（见附件4）和各省份各路段检测所得IRI值进行评定。IRI值全国最低的为满分600分，第二名为590分，其余按10分的差值依次递减，第三十一名为300分。评定分数的计算由我部负责。
　　（四）管理规范化评分办法和评分标准
　　管理规范化评分由检查组进行评定（部分项目由我部评定），评分分三部分，一是宏观要求；二是普通干线公路；三是高速公路。
　　普通干线公路管理规范评定分数＝宏观要求评定分数＋普通干线公路评定分数；高速公路管理规范评定分数＝宏观要求评定分数＋高速公路评定分数。评分标准见《2005年全国公路检查管理规范化评分标准》（见附件5）。
　　四、检查组向部提交的资料要求
　　（一）路况检查资料。
　　路况检查结束后，检查组应按本方案关于路况检查的有关要求提交资料，并附相关设备的标定、检测过程等基本情况资料。
　　（二）管理规范化检查资料。
　　管理规范化检查应在检查结束的四周内向部公路司提交相关材料及检查情况报告。
　　1.相关资料包括以下基本内容：
　　——2005年全国公路检查管理规范化检查分数评定表（附件3）；
　　——受检省份、地市、高速公路管理单位汇报材料；
　　——受检省份相关法规、规章、规范性文件；
　　——受检省份公路养护与管理工作简要评价表（见附件6）；
　　——其他必要的评分依据材料。
　　2.检查情况报告应包括以下基本内容：
　　——检查的基本情况（包括检查的省份、受检地市、受检高速公路单位，以及检查里程、收费站、超限检测站、服务区数量等）；
　　——受检省份近年来公路养护管理工作的好措施、好方法；
　　——检查中反映出的当前公路养护管理工作中存在的主要问题；
　　——对进一步加强公路养护与管理工作（含农村公路）的建议；
　　——对这次检查的看法和建议。
　　五、工作要求
　　1.各地要以这次全国检查为契机，对本辖区“十五”公路养护与管理工作进行系统总结，认真查找工作中存在的问题，研究探索“十一五”公路养护与管理工作发展思路。同时，对照全国检查相关标准，认真准备和系统整理相关的资料。
　　2.公路路况检查由组长单位、参检单位和交通部公路工程质量检测中心分别选派熟悉路况检测业务的人员1-2人组成。
　　管理规范化检查由组长单位和参检单位派员组成。组长由组长单位的分管厅（局、委）领导担任，副组长分别由组长单位和参检单位的公路管理机构分管局（处）领导担任。检查组成员应由熟悉养护、路政、收费、计财的同志组成，人数原则上控制在8人以内，具体由组长单位确定。
　　3. 检查组在检查工作中，要严肃、认真、负责，并客观公正地对受检单位进行评价。检查过程中，要严格遵守不准向受检省份泄露具体分数；不准向受检单位提出任何与检查工作无关的要求；不准收受、索要礼品；不准参加受检省份安排的娱乐活动；不准借检查机会游览风景名胜等“五不准”工作纪律。如有违反者，一经查实，将依照相关规定对当事人进行严肃处理。
　　4. 各省份要严格执行有关廉政规定，按照“一切从简”的原则认真做好全国检查的接待工作。检查过程中，严格遵守上路检查车辆不准超过3辆；不准向检查组成员赠送礼品；不准安排公款支出性质的娱乐活动；不准超标准安排食宿和含酒精的饮品；不准在行政区交界处举行迎送仪式；不准设置迎检的标语、横幅或插放彩旗；不准警车开道、车队扰民；不准安排游览风景名胜等“八不准”工作纪律。违反以上规定的，部将扣减评定分数，并予以通报批评。
　　5.为迎接全国检查而伪造文件、资料，或私自调整测量设备、篡改检测记录等行为，均视为严重违反检查纪律行为。一经查实，将取消公路检查资格，并予以通报批评。