论邓小平依法治国思想的形成和发展

作者： 徐会展


内容提要：民主和法治是社会主义建设的重要保障。邓小平理论以马克思主义民主政治理论为依据，结合中国社会主义民主政治建设的实践与要求，深刻地揭示出：没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化；发展社会主义政治是我国政治体制改革和社会主义现代化建设的重要目标；社会主义民主与社会主义法治密不可分，二者是辩证统一的关系，民主是法治的前提和基础，法治是民主的体现和保障，发展社会主义民主必须走依法治国之路。依法治国思想的提出是党的治国方略成熟与发展的重要标志。
关键词：民主；法制；依法治国；以德治国

江泽民同志在十五大报告中指出：“在当代中国，马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论，是一脉相承的统一的科学体系。”“坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，是党和国家顺利发展的必然要求。”要“加强立法工作，提高立法质量，到2010年建成有中国色的社会主义法律体系。”邓小平理论的科学体系中，其核心、实质和第一要义，是发展问题，即发展经济，实现四个现代化。而发展经济的首要保障，便是民主法制建设，即创造一个稳定、健康、有序、向上的社会环境。邓小平民主法制思想是邓小平理论的重要组成部分，在指导我国社会主义法制建设中发挥了重要指导作用的同时，也得到了继承和发展。
一、 依法治国思想的形成和发展
“文革”后，逐渐形成了以邓小平为核心的党的第二代领导集体。面对“文革”后濒于崩溃的经济和混乱不堪的社会状况，新的中央领导集体在继承了毛泽东的经验，并深刻总结了毛泽东的教训的基础上，提出了“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”，制度建设重于其它建设，注重制度建设成为以邓小平为核心的党的第二代领导集体的基本治国方略。在实践中，邓小平渐认识到，法制是加强和巩固制度建设的可靠保障，从而把民主与法制结合到一起，开创了邓小平理论的新境界。
建设社会主义民主政治是把民主制度化、法律化。民主与法制密不可分，邓小平很早就认识到了这一点。因此在研究邓小平的法制思想时，我们不能抛开他早期的民主政治思想。1941年，邓小平在中共中央北方局出版的《党的生活》杂志上发表的《党与抗日民主政权建设》一文中，开宗明义称“三三制政权的实质是民主。”这种民主的含义是“必然在政权中反映出不同的利益，不同的党派立场，不同党派阶级的民主政治斗争。”共产党的领导和政治优势，“更基本的是从民主政治斗争中去取得。”显然这种民主是不同政治力量之间的有秩序的政治竞争（邓小平这时称为“政治斗争”）的民主，是以权利平等为核心内涵的现代式民主。正是在这种具有现代文明特性的民主框架是，邓小平极力反对“以党治国”。他分析说：假如说中国是半封建的缺乏民主的国家，则反映到党内的是：共产党员一般缺乏民主的习惯，缺乏民主政治斗争的常识与锻炼。“假如西欧共产党带有若干社会民主党的不良传统，则中国党或多或少带有一些国民党的不良传统。某些同志的以党治国的观念，就是国民党恶劣传统反映到我们党内的具体体现。”可见邓小平很早便认识到了“以党治国”观念的错误与危害性。这也促使了邓小平对民主问题的深入思考。在经历了长期的革命和建设的实践认识后，邓小平终于在“文革”后确立了其民主思想的中心地位。
邓小平先是提出了重视民主建设的问题。他在十一届三中全会所作的主题报告中指出：“当前这个时期特别需要强调民主。因为在过去相当长的一个时期内，民主集中制没有真正实行，离开民主讲集中，民主太少。现在敢出来讲话的，还是少数先进分子。我们这次会议先进分子多了一些，但就全党、全国来看，许多人还是不那么敢讲话。好的意见不那么敢讲，对坏人坏事不那么敢反对，这种状况不改变，怎么能叫大家解放思想，开动脑筋？四个现代化怎么化法？”在邓小平的主张下，三中全会明确了一个根本认识，即实现现代化是“中国最大的政治”，在实现现代化的过程中“特别需要强调民主”
民主问题提出后，接着便是怎样保障民主实施的问题。1978年12月，中央召开工作会议。12月31日邓小平在其著明的《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的讲话中第一次明确提出：“为了保障人民民主，必须加强法制建设。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”这一论述指出了我国在今后一个时期法制建设的重要任务。他还对此作了进一步分析：在人治的条件下，往往把领导人说的话当作“法”，不赞成领导人说的话就叫做“违法”，领导人的话改变了，“法”也就跟着改变，而这些是很不好的。因此，“还是要靠法制，搞法制靠得着些。”
1980年1 月，邓小平在中共中央干部会议上指出：“我们坚持发展民主和法制，这是我们党坚定不移的方针。”从而明确指出了发展民主与法制是我们党和国家坚定不移的基本方针。同年8 月18日，邓小平在《党和国家领导制度的改革》的讲话中，进一步强调 了民主制度化、法制化的重要作用。他说：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度，工作制度方面的问题更重要。……我们今天再不健全社会主义制度，人们就会说，为什么资本主义制度所能解决的一些问题 ，社会主义制度反而不能解决昵？”“斯大林严重破坏了社会主义法制，毛泽东同志就说过，这样的事情在英、法、美这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点，但是由于没有在实际上解决领导制度问题 以及其他一些原因，仍然导致了‘文化大革命’的十年浩劫。这个教训是极其深刻的。”同年12月，他在中央工作会议上所作的《贯彻调整方针，保证安定团结》的报告中指出：“要继承发扬社会主义民主，健全社会主义法制。这是三中全会以来中央坚定不移的基本方针，今后也决不许有任何动摇。”这些表明，邓小平已深刻地认识到法制的重要性，并坚定了实行法制的决心。
邓小平还重视法制的效果,关注法制宣传教育工作。在1980年,他指出:“在党政机关、军队、企业、学校和全体人民中,都必须加强纪律教育和法制教育。”“法制观念与人们素质有关。现在这么多年青人犯罪,无法无天,没有顾忌,一个原因是素质太差。加强法制重要的是要进行教育,根本问题是教育人。法制教育要从娃娃开始,小学,中学都要进行这个教育。”“这本身对人民是教育,同时能挽救很多人,挽救很多青年。”他的这一全民学法、懂法、守法、用法理论指导了全国普法运动的开展,并日渐显出成效。同时,从中央到地方,逐级成立了政法委员会,普法领导小组和社会治安综合治理办公室,形成了“打”,“防”结合的整治社会治安格局,保证了经济建设顺利进行。
邓小平还意识到了在法制进程中人才过设的重性。1985年6月,他在同彭真谈话时指出:“法律院校要扩大,要发展。``````我们从建国以来就对办法律学院注意。在一些国家，大学毕业以后还要学习法律专科。经济发达国家领导人当中，很多人是学过法律的。建设一个社会主义国家，没有大批法律院校怎么行呢？所以要大力扩大，发展法律院校。”邓小平还指出：“搞经济建设、搞教育、搞科学、搞政法等等，应该说，我们的专业人才太缺乏了。所以，我们需要建立一支坚持社会主义道德的、具有志业知识能力的干部队伍，而且是一支宏大的队伍。”“现在我们能担任司法工作的干部，包括法官、律师、审判官、检察官、专业警察，起码一百万。可以当律师的，当法官的，学过法律的 ，懂得法律的，而且执法公正，品德合格的专业干部很少。”邓小平提出了实现干部队伍的革命化、年轻化、知识化、专业化的思想，是新时期，新世纪适应改革形势对整个干部队伍的根本要求。遵循这个要求政法队伍出现 了一大批严格执法、公正廉洁的优秀法官、检察官、人民警察。人民律师事业也有了长足发展。这些为我们完善法制建设奠定了坚实的基础。
在党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问的决议》中，邓小平指出：“必须巩固人民民主专政，完善国家宪法和法律，并使之成为任何人都必须严格遵守的不可侵犯的力量，使社会主义法制成为维护人民权利，保障生产秩序，工作秩序，生活秩序，制裁犯罪行为，打击阶级敌人破坏的强大武器。”在他亲自指导、主持起草的十二大报告中指出：“社会主义民主建设必须同社会主义法制建设紧密结合起来，使社会主义民主制度化、法律化。”在《 关于社会主义精神文明建设指导方针的决议》中强调：“不要社会主义民主的法制，决不是社会主义法制；不要社会主义法制的民主， 决不是社会主义民主。”在党的十三大报告中，他更是突出地把“高度民主、法制完备”作为建设有中国特色社会主义民主政治的一项基本内容和实现国家长治久安的重要保证加以阐述。
党的十三届四中全会后，邓小平从领导岗位上退了下来。但是他的法制思想在发展和完善社会主义制国中继续发挥着重要作用。并被以江泽民同志为核心的党的第三代领导集体继承焉，有了很大发展。
1992年，党的十四大确立了建设社会主义市场经济体制的宏伟目标。江泽民指出：“世界经济的实践证明，一个比较成熟的市场经济，必然要求并具有比较完备的法制。市场经营活动的运行，市场秩序的维系，国家对市场活动的宏观调控和管理，以及生产、交换、分配、消费等各个环节，都需要法律的引导和规范。在国际经济交往中，也需要按国际惯例和国与国之间约定的规范办事，这些都 是市场的内在要求。”这是第一次明确提出了“依法治国，建设社会主义法制国家”的战略决策1992年12月，江泽民又讲，我们正处于社会主义市场经济之中， 必须学会运用法律来保障市场经济的运和，把市场经济纳入法制轨道。1995年，江泽民指出，党既要领导宪法、法律的制订，又要在宪法和法律范围内活动，依法办事。1996年2月8日，在中共中央举办的中央领导同志法制讲座上，江泽民就实行和坚持依法治国，保障国家长治久安发表了重要讲话，明确肯定了“依法治国是社会进步、社会文明的一个重要标志，是我们建设社会主义现代化国家的必然要求。”首次提出了“依法治国”的方针。同年3月召开的全国人大第四次会议，正式将“依法治国，建设社会主义法制国家”作为治国方略确认下来。
此后，在对“依法治国”内涵的不断深化理解中，又发生了根本性的转变。1997年9月，党的十五大在科学总结了我国社会主义民主和法制建设经验教训的基础上，提出建设有中国特色社会主义政治的基本纲领，即’在中国共产党的领导下，在人民当家作主的基础上，依法治国，发展社会主义民主政治。”并郑重提出了“依法治国，建设社会主义法制国家”的重大战略任务。党的第三代领导集体把邓小平依法治国思想变为一项全新的基本国策。1998年3月，九届人大二次会议又将这项内容载入宪法，这标志着全新的依法治国思想的确立，我国完成了治国方略的根本性转变。
“依法治国”思想的战略指导地位确立后，我国进入了落实和完善这一基本国策的新阶段。全社会对法治的认识越来越清楚，越来越重视。全国人大及其常委会一如既往的更加重视立法工作，各级具有立法权限的地方人大及政府也积极参与法制建设工作，并加强了对立法工作的管理监督，保证了立法质量，制定了一大批社会主义建设急需的法律法规。2001年，江泽民在全国宣传部长工作会议上又提出了“以德治国”的主张，把依法治国与以德治国结合起来，这是对法治思想的又一重大发展，具有重大的现实意义和深远的历史意义。
以胡锦涛为核心的党的第四代领导集体，坚持依法治国思想的重要指导地位，开始了全面的社会主义法治建设工作。特别是重视对弱势群体权利的立法保障工作。把建成一个完善的社会主义法治体系作为全面小康社会的重要标志，确立了“以民为本”的执政思想，决心把社会主义法治建设成为惠及全民的法治，更加明确了我国法治工作的发展方向。为科学法治体系的建立作出了重大贡献。
二、依法治国和以德治国
依法治国和以德治国是以江泽民同志为核心的党的第三人领导集体对邓小平法制思想的完善和全新发展。
1997年9月，江泽民在党的十五大报告中高度概括了依法治国的基本内涵：“依法治国，就是广大人民群众在 党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种形式和途径管理国家事务，管理社会文化事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”这段论述，指明了依法治国的主体是人民群众，领导力量是中国共产党，依据上宪法和法律，客体是国家事务，目标是实现社会主义法治，并使其具有极大的权威。尤其需要强调的是，这里使用了“建设社会主义法‘治’国家”的概念，而不再使用此前的“社会主义法‘制’国家”的概念。“法治”与“法制”一字之差，但其本质涵义差别极大。“法治”即法学界所说的“水治”，须以人民民主和人民主权为基础，与“人治”相对立，是一种独立的治国目标和价值目标，体现着法律至上的精神观念；而“法制”则是法律制度的简称，即法学界所说的“刀制”，是一种手段和工具，既一国现行法律规范的总和；而“法治”则为动态概念，即立法、守法、执法、司法的诸过程。因此，为了更为准确地反映现代法治的内涵和价值标准，党的十五大报告和九届人大二次会议通过的宪法修正案，均正式使用了“依法治国，建设社会主义法治国家”的准确表述。一字之改，反映了对邓小平法制理论的发展和观念的提升。九届人大四次会议通过的《十五计划纲要》则进一步明确指出：“依法治国，建设社会主义法治国家，是社会主义现代化的重要目标。”这就将“依法治国”从治国方略的手段层次，上升为社会主义现代化重要目标的目的层次，将建设社会主义法治国家统一于建设社会主义现代化国家的目标之内。为了牢牢把握依法治国的核心和重心是依法治官、治权、治理国家机器的本质，《十五计划纲要》要求“健全依法行使权力的制约机制，加强对权力运行的民主监督、群众监督和舆论监督。”对“依法治国”概念加 以具体化的阐释。“依法治国”思想最终成为一个科学体系。
针对十五大以来德治弱化的情况，以及法治建设中存在的“执行难”和“钻法律的空子”等问题，江泽民在2001年提出了“德治”的主张。他指出：“我们在建设有中国特色社会主义，发展社会主义市场经济的过程中，要坚持不懈地加强社会主义法制建设，依法治国；同时也要坚持不懈地加强社会主义道德建设，以德治国。对一个国家的治理来说，法治与德治，从来都是相辅相成，相互促进的，二者缺一不可，也不可偏废。法治属于政法、治建设，属于政法文明，德治属于思想建设，属于精神文明。我们应该始终注意把法制建设与道德建设紧密结合起来，把依法治国和以德治国结合起来。”
“以德治国”的提出是对“依法治国”方略的完善和补充。首先，立法需要以道德为基础。法律道德的主要来源之一是认可重要的、基本的道德规范，法律规范的主要价值目标之一也应是先进的道 德规范。只有这样，法律才能为大多数人所认同和信仰，从而获得顺利实施的可能。其次，执法也需要以道德为基础，公正、准确地把握立法的宗旨，合理、恰当、及时地裁决办案，很大程度上取决于立法者的素质。执法者的道德素质低下，就可能滥用权力，出现合法不合理的现象，甚至造成冤假错案。因此，提高执法者的道德素质是保证法律的效力、公正的重要途径。第三，守法更需要以道德为基础。一个法治社会，守法应当是法律实施的基本的、大量的形式，外在的法律规范只有在转化为大多数人内在自觉时，才能达到法的自觉遵守。道德素质高可以自觉履行法律义务，维护法律尊严。道德素质低就可能不自觉守法，逃避法律监督.在社会调节手段、社会关系调整方式上，法律与道德相辅相成，缺一不可。二者结合的好，则相得益彰，事半功倍。结合的不好，法律就失去了道德基础，道德失去了法律的支持，就会事倍功半，不以达到预期效果。
总之，邓小平深刻总结了历史经验教训，提出了民主法制的思想，奠定了依法治国的理论基础和思想基础，奠定了治国方略根本性转变的基石。从邓小平到江泽民，胡锦涛，在依法治国思想上是一脉相承的，在继承中又不断的加以探索发展的。



国家食品药品监督管理局


关于加强监督检查严厉打击保健食品违法违规声称有关功能的通知

食药监办[2011]178号


各省、自治区、直辖市食品药品监督管理局（药品监督管理局）：

　　近日，部分媒体报道有关食品和保健食品违法违规声称壮阳、改善性功能等功能，欺骗和误导消费者，给消费者食用安全带来了极大隐患。为保障公众健康与安全，严厉打击保健食品违法违规声称有关功能的行为，根据《食品安全法》等有关规定，现就监督检查有关事项通知如下：

　　一、各级食品药品监管部门要督促行政区域内保健食品生产经营企业开展自查，对不符合相关规定的标签说明书以及违法违规宣传的情形必须予以整改。保健食品生产企业应当严格按照批准的配方、工艺等产品技术要求以及保健食品良好生产规范组织生产，严格标签说明书标识管理，不得生产未经批准功能的保健食品，召回不符合要求的产品。保健食品经营企业应当健全进货查验记录，加强索证索票管理，不得经营声称未经批准功能的产品。

　　二、各级食品药品监管部门要对保健食品生产经营企业组织开展保健食品违法违规声称有关功能的监督检查，特别是声称壮阳类及改善性功能等功能的保健食品，增加监督检查频次，加大监督检查力度。要向社会公布举报电话和举报信箱，及时受理群众投诉，对于反映的线索，要深挖严查，追根溯源。对违法违规行为一律予以曝光，严格按照《食品安全法》、《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》等相关规定从重予以处罚，造成严重后果的，一律吊销生产经营许可证。涉嫌犯罪的，一律移交公安部门，并配合做好调查取证工作，严禁以罚代刑、有案不移。对普通食品违法违规声称和宣传的，一律移交负责审批或监督的职能部门查处。

　　三、各级食品药品监管部门要高度重视，加强领导，落实责任，做好与有关部门的信息沟通，抓好典型案件的信息收集，并及时向社会通报，及时消除隐患，净化经营市场，切实保障消费者安全。


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　国家食品药品监督管理局办公室
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○一一年十二月八日