“责令金融机构对其高管人员给予纪律处分”的行为性质辨析

张要伟


笔者因业务关系,接触到某省银监局一份行政处罚告知书,该文书称“依据《银行业监督管理法》第四十七条第（一）项规定，拟对你社作出如下行政处罚：＇责令你社对主管副主任和部门负责人给予纪律处分＇”。
很显然，银监部门将《银行业监督管理法》第四十七条第（一）项规定“责令银行业金融机构对直接负责的董事、高级管理人员和其他直接责任人员给予纪律处分”的措施理解为行政处罚。该措施是否属于行政处罚呢，笔者认为有待商榷。
行政处罚是行政机关依据法律规定对法人、组织或自然人违反行政管理法规行为给予的制裁。对法人的行政处罚，可以分为申诫罚和财产罚，其共同特点是直接针对被处罚对象，直接影响被处罚对象的权利。
“责令银行业金融机构对直接负责的董事、高级管理人员和其他直接责任人员给予纪律处分”这一措施，最终受到影响的是金融机构的高级管理人员，而非该金融机构本身，因此不符合行政处罚直接针对并影响被处罚对象这一特征。
此外，2004年12月28日发布的《中国银行业监督管理委员会行政处罚办法》第七条所列举的行政处罚种类中并无这一行政处罚。那么该措施是否属于该条第（七）项所列“法律、行政法规规定的其他行政处罚”呢？该条文涵盖了《银行业监督管理法》第四十七条第（二）项和第（三）项的内容，如果第（一）项也属于行政处罚，处罚办法第七条不会遗漏第（一）项的，这说明，“责令银行业金融机构对直接负责的董事、高级管理人员和其他直接责任人员给予纪律处分”不属于行政处罚。



加强综治基层基础建设的现状及其对策

洪碧华


　　邓小平同志生前说过：“稳定是压倒一切的大局”。江泽民同志说：“基础不牢、地动山摇”。农村稳定则社会安定，基层稳定则大局安定。今年，漳州市委严格按照中央《关于进一步加强综治基层基础建设的若干意见》要求，健全组织机构，拓展组织网络，市综治委及政法委把综治基层基础规范化建设作为维护稳定的源头性、基础性工作，作为落实科学发展观的重要举措。以人民满意为目标，以平安创建为平台，以健全机制为保障，注重日常工作，夯实基层基础，做到信息在基层一线联网、矛盾在基层一线联调，专群在基层一线联勤，平安在基层一线联创，确保社会持续安定稳定。针对新形势下我市社会治安综治出现的新特点、新问题，采取一系列强有力的措施，取得良好成效，群众对社会治安的满意率大大提高。

一、我市综治基层基础建设的现状

（一）信息在基层一线联网，夯实预知预警基础

　　各县区领导重视综治工作，各个乡镇普遍挂牌成立“综治服务中心”。各县区在综治协管员、平安中心户长（小区楼长）等基层综治骨干搜集情报信息、上报社情民意的基础上，构建横向到边、纵向到底的维稳信息网络，在各个社区安插特情耳目，建立维稳信息员队伍，配备必要的通讯设备，落实补助待遇，重奖有价值的信息。县区实行“每日一报”、市直单位“每周一报”，特殊情况随时报告，发挥预警预防作用。如龙海市强化领导，整合资源，加大投入，努力建设“八四一六”工程。八是：乡镇公安派出所、司法所、法庭、综治办、矛盾纠纷联片调解网络中心、综治服务中心、应急服务队、综治巡逻保安队；四是：村（社区）综治服务站、治保会、调委会、社区警务室；一是：完善村规民约制度；六是：村（社区）治安巡逻员、流动人口协管员、维护稳定信息员、城区治安志愿者、综治协管员和平安中心户长。做到“六个统一”（即统一名称、统一领导、统一制度、统一办公、统一台帐、统一规程）和“六个联合”（即联合调解、联合防范、联合备勤、联合管理、联合整治、联合创建）；建立维稳应急服务队33支1448人，维稳信息员队伍4支4061名，城乡治安志愿者队伍1支498人，流动人口协管队伍1支73人，村级治安巡逻队伍2646名。这些多功能队伍既可以搜集各种信息情报、化解各类矛盾纠纷，又可以处置突发性、群体性事件，参加抗洪抢险救灾。

（二）矛盾在基层一线联调，夯实多元化解基础

　　我市行政机关、司法部门积极探索矛盾解决机制，因地制宜，多管齐下，形成以人民调解为基础、行政调解为补充、诉讼调解为主导、司法审判为保障的多元化调解联动机制。2008年共排查各类矛盾纠纷17930件，调处17610件，成功率达98%，实现进京上访数全省最少。通过在法院设立“人民调解工作室”、在派出法庭划分“调解片区”，在交警大队设立法院巡回办案点、在卫生医疗系统和国土资源行业设立调解委员会等多种模式，高效便捷、低成本地解决矛盾纠纷，实现人民调解、行业调解和诉讼调解的程序衔接，达到法律效果和社会效果的有机统一。最典型的例子是：经漳州市综治委牵头指导，市司法局与市中级人民法院在芗城区法院设立“人民调解工作室”，联合开展“多元化调解联动机制”的试点工作，一年来，共接待和处理群众来访6000多人次，审理各类民商事纠纷1700多件，内容包括劳动工资、征地拆迁等，涉及金额超亿元，当场履行率超过60%。即快速、方便地处理民间纠纷，有效化解人民内部矛盾，缓解人民法院的办案压力，又提高了人民调解的公信力。目前，这一做法现已在我市各县区法院进行推广。近几年，全国因交通肇事造成死亡的，每年超过10万人，因交通事故理赔难引发的涉诉上访，已经成为比较突出的社会不稳定因素。为此，市综治委指导龙文、东山、漳浦和南靖四个县区法院在当地交警大队设立巡回办案点，由人民法院与交警大队联动运作，加强诉前调解衔接，形成了“交警行政调解——申请协议确认或者请求司法救济——法院办案点审查办理”的流程。这样有利于及时采取诉前财产保全或者先予执行，防范肇事方转移或者隐匿财产，提高调解效率和事故损害理赔的成功率，更好地维护死亡者家属或伤残者的合法权益。一年来，四个县区交警大队共处理交通事故人身损害赔偿案件237件，标的金额603万元，当庭履行或者自动履行509万元，实现100%调解结案，97%履约的良好效果，有效地化解因交通事故引发的社会矛盾纠纷。

（三）专群在基层一线联勤，夯实治安防控基础

　　在专业队伍加大对违法犯罪活动打击力度的同时，市综治委坚持重心下移、警力下沉、保障下倾，不断加强乡镇综治办、“一庭两所”及“基层两会”等综治组织的规范化建设，积极推动镇村综治服务中心（站）的创立，因地制宜探索群防群治工作新路子、新办法。全市已经建成乡镇（街道）综治服务中心120个，创建率达100%；已经建立专职巡防、义务巡防和企事业（物业）保安队伍2561支22669人，聘任综治协管员1682人，平安中心户长（楼幢长）18818人。各地还涌现出不少切合实际、行之有效的专群联勤联防模式。我市坚持发动群众、组织群众和服务群众，通过公开招募、自愿报名、统一选拔，组建以居委会干部职工、民兵预备役人员、离退休老干部、退伍军人、下岗职工、低保户为骨干的志愿者队伍，广泛开展“志愿者平安家园”活动，通过社区治安巡逻、看楼护院、邻里守望和法制宣传等活动，构筑一张能够长期坚持、预防为主、广大志愿者参与的社区综治工作网络。目前，全市“平安家园”志愿者队伍发展到3万多人，在义务巡逻中制止违法犯罪3000多起，帮助公安机关破获案件600多件。龙海市充分挖掘资源，创新维稳机制，整合维稳力量，以机关和乡镇年龄在45周岁以下、身体健康、大专以上学历的在编行政事业单位干部为成员，组建“维护稳定应急服务队”，总共33支1448人，在维护稳定尤其是协助打击违法犯罪、处置群体性矛盾纠纷、参与抢险救灾工作上发挥了十分重要作用。我市还高度重视提高技防建设水平，全市共投入近3000万元，完成漳州城区及各县区报警监控建设任务，共完成1个一级监控中心、13个二级监控中心、23个三级监控中心、772个监控点的建设和组网工作，覆盖各个城区主要场所和重点部位。今年又投入900万元兴建市区城市视频监控系统二期工程，在主要街道、商业繁华区、治安复杂场所加大视频监控覆盖面，并向农村延伸，最大限度挤压违法犯罪活动空间，最大限度提高打预并举能力。

（四）平安在基层一线联创，夯实稳定和谐基础

　　以群众的需求为出发点，认真组织实施平安建设“细胞工程”，努力做到一年一个亮点，一步一个台阶，“积小安为大安”，在“平安福建”建设中力争漳州走前头，如今，基层平安创建活动已经形成“上下条块结合、城乡两翼齐飞”的经常性工作格局，真正是，工作做在平时平常，稳定依靠基层基础。按照中央“保增长、保民生、保稳定”要求，在深化“平安医院”创建活动中，充分发挥11个“医患纠纷人民调解委员会”，43个“医院调解工作室”和27个“医疗警务室”的作用，进一步健全医患纠纷人民调解机制，依法公平公正调处医疗事故、医疗差错和医患纠纷。着力解决群众反映强烈的非法行医、医托欺诈和偷盗病人财物的违法犯罪行为，继续营造平安和谐的医疗服务环境，取得了医院经济效益和社会效益双丰收。我市“平安医院”工作经验08年被全国“平安医院”创建活动协调小组作为典型推广，5月21日全省“平安医院”创建活动现场会在我市召开。在深化“平安企业”创建活动中，公安机关向全市94家重点企业派出民警担任经济安全事务助理，帮助267家较大规模企业建立预防职务犯罪、侵犯知识产权犯罪的源头管理和防范各种经济犯罪的长效经营机制；市检察机关在交通、环保等7个重点行业和领域开展系统预防，发出《检察建议书》78份，对易犯罪的环节提出防范对策；市中级人民法院在9个县级法院设立了“涉台案件审判庭”；在漳浦台湾农民创业园设立了巡回办案点，前移服务关口，畅通审判“绿色通道”。针对国际金融危机的影响，各地加大对企业不稳定因素的排查，出台了《处置劳资纠纷群体性突发事件工作预案》，建立了联席会议制度，协调多个职能部门共同化解企业内部矛盾。在返乡农民工“平安工程”创建活动中，以关爱民生为重点，采取各种技能培训、信息咨询、政策扶持等措施，帮助和扶持返乡农民工实现再就业。返乡农民工较多的平和县和诏安县，大力开展返乡农民工的“平安工程”建设，妥善做好疏导、教育、培训和安置等工作，取得明显成效。两县23000多名失业返乡农民工有18000多人实现再就业和自主创业，其余的重返农田发展农业。同时在返乡农民工最低生活保障、合作医疗、子女入学等民生问题上制定方案，落实了措施，积极服务返乡农民工，增进社会和谐。

二、完善综治基层基础建设的若干对策

（一） 加强领导，真正落实综治责任制

　　各级党委政府要象抓计生工作一样，高度重视综治工作，牢固树立科学发展观和正确的政绩观，深刻认识“发展是第一要务”、“稳定是第一责任”，切实承担起“保一方平安”的政治责任。严格按照《福建省社会治安综合治理一票否决制实施办法》的规定，层层签订综治目标责任状，并狠抓落实，实行行政问责制，对于党政领导不重视综治工作造成严重后果的，要坚决黄牌警告，一票否决；对单位主要领导和直接责任人员给予综治警告，在评优选好、考核提拔时坚决实行“一票否决”，以维护法律的权威。

（二） 整合资源，进一步夯实综治基层基础
　
　　以全省开展“综治基层基础规范化建设年”为契机，加强组织协调，统筹兼顾，创新机制。加强乡镇综治办和“一庭两所”建设，有效整合基层两会、综治协管员、平安中心户长等力量，扩大维稳应急队、专兼职巡逻队等群防群治队伍，确保基层综治队伍根扎得下、劲使得出、事管得住、民信得过。在司法所建设方面，按要求选准配强副科级司法所长；针对基层警力不足问题，可以参照苏州市政府的做法，由市财政出钱供养招聘协助警察；每年下派10%警力到基层所队挂职锻炼或者协助工作，提高基层民警的福利保障待遇。在群防群治队伍建设上，要善于发动、依靠群众，最大限度地争取群众的支持和参与，按照人口0.06%的比例配备治安巡逻队；打防并举，建立新一轮治安防控体系，进一步强化城区、三道（国道、省道和铁路）周边重点集镇及社区三个层面的治安防控网络建设，并向农村延伸；在农村社区，推广安装铁门、铁窗、铁柜、报警器等物防设施，有条件的设置电子监控。要加强基层调解网络建设，借鉴龙海市的经验，整合综治、维稳、调解、信访等资源，依托县法院成立“联片调解网络中心”，在法庭辖区划分调解片区，在乡镇综治服务中心设立联片调解工作点，以基层两会为基点，形成有中心为统筹、片区为协调、工作点为核心、行政村为基点的基层调解网络。建立健全矛盾纠纷排查机制，做到小事不出村，大事不出镇，筑牢“第一道防线”。也可借鉴诏安县梅岭镇田厝村“阳光调节工作室”的做法，即调解矛盾纠纷，又开展心理咨询。

（三） 抓住关键，发挥基层党组织堡垒作用

　　抓住今年村级组织换届选举的契机，采取“公推直选”的办法，真正把肯干事、能干事、群众信任的优秀人才选拔进入村领导班子，选好配确村支书这一带头人，对新当选的“两委”成员和综治协管员、中心户长等进行培训教育，增强他们为人民服务的公仆意识、廉政意识和造福一方的责任意识，提高其履行政法综治的能力和水平，充分发挥党支部的战斗堡垒作用和党员先锋模范作用，增强党组织凝聚力和向心力。

（四） 关注民生，维护好人民群众切身利益

　　关注民生，以人为本，走群众路线，是维护社会稳定的治本之策。只有做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，切实解决人民群众的实际困难，综治维稳才有坚实的群众基础。贯彻《村民自治法》和《居民自治法》，推进民主管理，坚持“两公开一监督”、民主听证、“一事一议”等制度，规范村规民约。尊重群众意愿，落实利民惠民政策，让群众真正从中得到实惠。支持返乡农民工就业创业，加强技能培训，兑现优惠待遇。加强对流动人口、“两劳人员”和青少年的社会管理，树立“平安是第一民生”理念，继续深化“平安乡镇、村居”、“平安企业”、“平安家庭”、“平安医院”、“平安边界”等平安创建活动。打、防、控相结合，继续开展打黑除恶、禁毒、打击“两抢一盗”等专项整治斗争，保持高压态势，努力降低刑事犯罪率。
　　总之，综治基层基础工作是一项多层次、多视角的系统工程，具有综合性、全局性等特点，有关部门必须互相配合，齐抓共管，创新思路，常抓不懈，以科学发展观为指导，从构建和谐社会的战略高度进行规划和拓展，才能为经济建设创造一个稳定环境，确保国家长治久安。


（作者单位：中共漳州市委党校）
2009-8-28